从2023年2月国务院办公厅发布19号文,首提鼓励全过程咨询模式到今天已经过去四年时间了,从住建部到各地方发改都针对全过程工程咨询提出了相关意见,但从政府投资管理和招投标监管的角度看,全过程工程咨询尚有以下五方面问题亟需明确。

1. 项目启动阶段法律适用问题

按照发改投资规[2 0 1 9]515号文件的表述,全过程工程咨询跨越了“项目决策”“建设实施”两个阶段,包含了“投资决策综合性咨询”“工程建设全过程咨询”两大阶段对应的各项工程咨询服务内容。

按照现行的政府投资管理体制,在可行性研究报告审批前的工程咨询服务工作,一般归入项目前期工作内容。而在项目前期进行的工程咨询服务,一般按照政府购买服务的方式,依照《政府采购法》相关规定进行;项目可行性研究报告审批完成后,项目正式成立,其相应的勘察、设计、施工、监理,以及设备、材料等招标采购方案也随之一并批复。此后,纳入政府投资工程建设项目正常的招标采购流程中,按照《招标投标法》进行监管。

由此,推进全过程工程咨询可能带来的问题是,如果从项目决策阶段开始实施全过程工程咨询,其监督管理依据《政府采购法》还是《招标投标法》?或者,直白地说,应当由财政部门按“政府采购服务”实施监管还是由发展改革部门按“政府采购工程建设项目”实施监管?这一点,在发改投资规[2023]515号文件中未作出明确。

2. 监理服务是否应包含在内?

按照发改投资规[2 0 1 9]515号文件,在“建设实施阶段”对应的“工程建设全过程咨询”中,包括了“勘察、设计、监理”等建设实施阶段相关的工程咨询服务内容。

然而,现行建筑领域的上位法《建筑法》第三十条规定“国家推行建筑工程监理制度”;第三十四条第二款明确规定“工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料,建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系”。据此,不应将工程监理咨询服务内容与勘察、设计等工程咨询服务内容混同在一起,纳入全过程工程咨询服务内容中。

有关这一问题的讨论,在本文后续部分还会有涉及。

3. 与代建制的衔接问题

目前,在各级政府投资工程建设项目中,代建制被广泛采用。随着市场经济的不断完善,代建单位确定方式的公平性问题,也越来越受到关注。

中发[2023]18号文中明确要求“进一步完善政府投资项目代理建设制度”,也就是习惯称之的“代建制”。然而,在《政府投资条例》中,关于这一方面没有提及。

不过,《中央预算内直接投资项目管理办法》(发改委令第7号)第二十三条明确规定:“对于项目单位缺乏相关专业技术人员和建设管理经验的直接投资项目,项目审批部门应当在批复可行性研究报告时要求实行代理建设制度(‘代建制’),通过招标等方式选择具备工程项目管理资质的工程咨询机构,作为项目管理单位负责组织项目的建设实施。项目管理单位按照与项目单位签订的合同,承担项目建设实施的相关权利义务,严格执行项目的投资概算、质量标准和建设工期等要求,在项目竣工验收后将项目交付项目单位”。不难看出,对中央预算内直接投资项目而言,代建制的管理规定是明确的。

随着作为工程项目管理的狭义的工程咨询机构资质的取消,上述规定的专业技术支撑出现缺失。新近出现的全过程工程咨询,是否可以作为代建制的升级版?换言之,全过程工程咨询是否可以与代建制实现无缝衔接?这一问题,在发改投资规[2023]515号文件中,也无明确表述。

4. 如何确定推进全过程工程咨询的核心

2023年9月29日,国务院发布《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发[2023]46号)。在此决定中,狭义的工程咨询机构资格认定等行政许可事项被取消,国家发展改革委不再开展工程咨询单位资格认定工作,各省级发展改革委也不再受理资格认定申请材料。

为应对这一形势,国家发展改革委发布《工程咨询行业管理办法》(发改委2023年9号令),对工程咨询单位实行告知性备案管理、按照国民经济行业划分二十一个专业领域分别由国家发展改革委和省级发展改革委指导有关行业组织,开展工程咨询单位甲级、乙级资信评价工作。

《工程咨询行业管理办法》第八条规定,工程咨询服务范围包括规划咨询、项目咨询、评估咨询、全过程工程咨询四大方面。而在此条对“全过程工程咨询”的界定中,表述为“采用多种服务方式组合,为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。有关工程设计、工程造价、工程监理等资格,由国务院有关主管部门认定”。

不难看出,上述前三个方面的咨询服务内容,对应国家发展改革委管辖的狭义的投资决策阶段的工程咨询(简称“投资决策咨询”);而第四方面的咨询服务内容,除项目决策阶段对应的服务与前三个方面重复外,其余内容主要对应的是实施和运营阶段所需的服务,尤其是有关工程设计、工程造价、工程监理等服务内容,对应的是住建部管辖的广义的实施阶段的工程咨询(或称“工程建设咨询”)。对工程建设咨询而言,其上位法依据是《建筑法》,其第十三条明确规定,“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位,按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件,划分为不同的资质等级,经资质审查合格,取得相应等级的资质证书后,方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动”。换言之,勘察、设计、监理等内容的工程建设咨询服务,是以严格的资质等级许可为前提条件的。

因此,如果将投资决策阶段的“狭义咨询”和实施阶段的“广义咨询”组合在一起,提供所谓的“全过程工程咨询”,无疑应以工程建设咨询为核心进行。这一点,在国办发[2023]19号文件中,也有明确表述,即“充分发挥建筑师的主导作用,鼓励提供全过程工程咨询服务”。但这一问题,在发改投资规[2023]515号文件中,同样也无明确表述。

5. 与国际通行规则接轨的问题

FIDIC,即国际咨询工程师联合会(Fédération Internationale Des Ingénieurs—Conseils),是当今国际上最具权威的咨询工程师组织,它推动着全球范围内高质量、高水平的工程咨询服务业的发展。中国已于1996年正式加入该组织。

FIDIC在总结各个国家、各个地区的业主、咨询工程师和承包商经验的基础上,编制出版了一系列著名的“FIDIC合同条件”。这是目前国际上广泛采用的高水平的、规范的合同条件,其均以严格的合同条款明确了“业主—咨询工程师—承包商”三者之间的“三位一体”关系。

其中,最具代表性的是《土木工程施工合同条件》(以下简称《合同条件》)。该《合同条件》推荐用于“由雇主或其代表—咨询工程师设计的建筑或工程项目。在这种合同形式下,通常由咨询工程师负责监理,由承包商按照雇主提供的设计施工,但也可以包含由承包商设计的土木、机械、电气和构筑物的某些部分”。按照这一《合同条件》,咨询工程师同时扮演了以下几个角色:

(1)作为中间人,负责管理合同。FIDIC合同的使用条件是,业主必须雇用咨询工程师作为中间人。但需注意的是,FIDIC合同的“咨询工程师”,不对应国内狭义的“咨询工程师”概念。

(2)作为业主代理人,为业主管理项目。这对应了国内现行的“代建”或称“项目管理”角色。

(3)作为“业主—承包商”之间的准仲裁员。

(4)作为施工监理。这对应了国内现行的“监理工程师”角色,但有明显不同的是,FIDIC这一《合同条件》是将施工监理的权限、程序等明确写入在“业主—承包商”合同条件一起,作为一个完整的“三位一体”合同,大大增强了施工监理的执行力度和效力。

(5)作为设计者。在《土木工程施工合同条件》中,明确要求咨询工程师负责为业主搞好全部承包工程的设计。这对应了国内现行的“设计工程师”角色。

从上述简单罗列中可以看出,FIDIC合同条件中对“咨询工程师”职责的要求,基本上都是围绕工程建设实施阶段展开的。

从国内现实的情况看,由于长期的计划经济惯性,大量的政府投资仍然以直接投资的方式实施。为此,项目的立项论证、可研评估、概算评审等围绕政府直接投资管理的前期咨询工作,在整个项目生命周期中,占了相当大的比重,并催生出一个庞大的投资决策咨询行业,并沿用计划体制时期延续下来的惯例,由发展改革部门分块管辖。而与FIDIC等国际通行规则接轨的工程造价、工程设计、工程监理等工程建设实施阶段的咨询工作,则由建设部门分段管辖。同时,为适应计划经济向市场经济的转轨,现行《建筑法》专门制订了具有中国特色的监理制度,并在《建筑法》中专设第四章单列表述。《建筑法》第三十一条明确规定,“实行监理的建筑工程,由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同”;第三十二条还规定,“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督。”

由此可见,简单地将“投资决策咨询”和“工程建设咨询”组合在一起,以期理想化的实现与国际接轨的“全过程工程咨询”,是不合理的。而这些问题,在国家发改委和住建部联合发布的“发改投资规(2023)515号”文件中,均未见说明和阐述。